Publicaties

Bevindingen commissie aanbesteding huishoudelijke hulp WMO dec 2009


 

Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009

1

Bevindingen begeleidingscommissie onderzoek aanbesteding huishoudelijke

hulp in het kader van de Wmo

1. In de gemeente Enschede is de afgelopen maanden maatschappelijke onrust

ontstaan naar aanleiding van de aanbesteding van de huishoudelijke hulp in

het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De onrust

richtte zich met name op de kwaliteit van de dienstverlening en de positie van

huishoudelijke hulpen en cliënten. Hierover zijn in de media bij herhaling

zodanige beelden ontstaan dat die hebben bijgedragen aan een versterking

van de onrust. Op basis van het onderzoek constateert de

begeleidingscommissie dat deze beeldvorming geen recht doet aan de

feitelijke situatie.

2. Hoewel de commissie de publieke uitingen van diverse actoren onverstandig

vindt, is ze van mening dat het niet bijdraagt aan het normaliseren van de

verhoudingen als er achteraf naar deze of gene actor specifieke verwijten

worden gemaakt. Bovendien is het gedrag van actoren grotendeels

verklaarbaar vanuit de eigen invalshoek van de actoren. De belangen die in

het geding zijn gekomen, hebben bij de actoren geleid tot houding en gedrag

zoals zich dat heeft gemanifesteerd in de voorbije periode. Hoewel het gedrag

van actoren verklaarbaar is, heeft de begeleidingscommissie zich binnen de

reikwijdte van het onderzoek afgevraagd of deze turbulentie voorkomen had

kunnen worden.

3. Op basis van het uit het onderzoek naar voren gebrachte materiaal heeft de

commissie daarom gekeken naar:

a) de gehanteerde beleidskaders;

b) de bepaling van het volume, de prijsvorming en de gevraagde

specificatie;

c) de consequenties van de keuze voor marktwerking en de keuze voor

de Europese aanbesteding;

d) de gevolgde procedure;

e) de actoren;

f) de communicatie tijdens het proces.

Ad. A De gehanteerde beleidskaders

De commissie constateert dat de Wmo in Enschede in 2007 bewust beleidsarm is

ingevoerd om zich met name te richten op een correcte uitvoering en zo min mogelijk

last voor de cliënten te veroorzaken. De beleidsnota ’Iedereen kan meedoen’

Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011 (mei 2008) bevat ten

aaanzien van de aanbesteding echter ook geen inhoudelijke kaders. Hoewel de

marktwerking in de thuiszorg door het rijk is opgelegd, bestond er wel beleidsruimte

voor gemeenten om tot een eigen invulling hiervan te komen. De gemeente

Enschede heeft binnen dat kader nadrukkelijk gekozen voor marktwerking in de

meest brede zin van het woord. Uit het onderzoek valt te concluderen dat dit is

gedaan om zowel bestaande als nieuwe partijen een kans te geven.

Ad. B De bepaling van het volume, de prijsvorming en de gevraagde specificatie

Als les uit de aanbesteding in 2006 wilde de gemeente met het gewenste volume

voorkomen dat het aantal uren in een te vroeg stadium zou vollopen. In 2008

kampten zorgaanbieders reeds ver voor het einde van het jaar met een tekort aan

uren. De commissie constateert dat de gemeente het gewenste volume wel heeft

onderbouwd maar in eerste aanleg bewust heeft gemajoreerd. Er is veel te ruim

gecalculeerd. Uit het onderzoek is niet gebleken dat de oorspronkelijke

volumecomponent bepalend is geweest voor de prijsbepaling. Volume en prijs zijn

onafhankelijk van elkaar gehanteerd. Evenmin was vooraf een over all budget

bepaald dat leidend is geweest in het proces.

Als in september 2009 uit de E

Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009

3

De kwalitatieve eisen zijn consequent toegepast en marktconform. De commissie

constateert overigens wel dat voorafgaand aan de aanbesteding voor de gemeente

duidelijk was dat een deel van de vorige zorgaanbieders het moeilijk zouden krijgen

om te offreren voor het geboden tarief.

Ad. C De consequenties van de keuze voor marktwerking en de keuze voor de

Europese aanbesteding

De gemeente heeft de voorwaarde dat moest worden aanbesteed inhoud gegeven

door volgens Europese normen aan te besteden. De indruk is gevestigd dat hiervoor

is gekozen, zowel om voldoende volume te kunnen inkopen, als omdat de daarbij te

volgen weg zekerheid bood en de gemeente hiermee ruime ervaring had. Maar

zowel de keuze voor een maximumprijs als de Europese aanbesteding veronderstelt

ook de mogelijkheid van een verschuiving van aanbieders. Een verschuiving van

aanbieders kan weer leiden tot een verschuiving van werknemers naar nieuwe

aanbieders en tot wijzigingen in de hulpverlening aan cliënten. En dit geheel kan

leiden tot onrust. Indien op deze wijze onrust ontstaat, is dit naar het oordeel van de

commissie een consequentie van het gekozen systeem van marktwerking. De

gemeente was ervan op de hoogte dat het personeel van de huidige aanbieders aan

de bovenkant van de salarisschalen zit en dat de loonkosten het grootste gedeelte

van de kostprijs bepalen. Mede daarom veronderstelt de commissie dat de gemeente

zich gerealiseerd moet hebben dat de keuze voor dit tarief consequenties zou

kunnen hebben voor aanbieders, hun werknemers en hun cliënten. Wellicht daarom

was één van de voorwaarden in het bestek dat het personeel conform de geldende

CAO zou moeten worden uitbetaald. Alle aanbieders hebben schriftelijk verklaard

bereid te zijn om personeel over te nemen van de voorgangers. De commissie

constateert dat het College erop toegezien heeft dat dit overleg heeft

plaatsgevonden.

De commissie constateert dat het bewustzijn en de acceptatie van deze

consequenties van de marktwerking van de zijde van de gemeente daarmee niet in

voldoende mate hebben geleid tot acties waarmee mogelijke maatschappelijke

onrust kon worden voorkomen of verminderd.

Ad. D De gevolgde procedure

Naar het oordeel van de commissie is er door de medewerkers en bestuurders van

de gemeente aan het begin van het proces rekening gehouden met de evaluatie van

de aanbesteding uit 2006 en de uitgevoerde herindicatie. Deze hebben geen

aanleiding gegeven tot een essentiële beleidsverandering, het beleid bleef

beleidsarm.

De vraag is vervolgens relevant op welke wijze de gemeenteraad hierbij is betrokken.

De evaluatie van de periode 2007-2008 gaf aan dat het gewenst was de Raad beter

te betrekken bij het proces. Deze les hebben het College en de Raad ter harte

genomen. De commissie vindt het evenwel opvallend dat in de procesgang gekozen

is voor informele betrokkenheid van de Raad in de vorm van het raadsatelier Wmo.

De Raad werd in deze overlegvorm geïnformeerd over de als complex ervaren

problematiek van de Wmo door College en ambtelijke organisatie.

uropese aanbestedingsronde blijkt dat het gewenste

aantal uren niet gehaald is, heeft een heroverweging plaats. In het kader van deze

heroverweging worden ten behoeve van een nieuwe aanbestedingsronde het volume

en daarmee samenhangend de referentie-eis aangepast. De commissie vindt het

begrijpelijk dat deze aanpassing heeft plaatsgevonden, gelet op de uitkomst van de

eerste ronde. De gemeente kwam onder tijdsdruk te staan, omdat per 1 januari 2010

de nieuwe contracten dienden te worden uitgevoerd. Door het volume naar een

realistischer niveau te brengen en de referentie-eis aan te passen, zijn minimale

aanpassingen gemaakt om een maximaal resultaat, namelijk een gewenst volume

succesvol aanbesteden, te halen. Bovendien hebben alle aanbieders uit de eerste

ronde de gelegenheid gehad opnieuw in te schrijven rekening houdend met deze

eisen.

De commissie constateert op basis van het onderzochte materiaal dat de gemeente

het te hanteren tarief voldoende heeft onderbouwd. Met het neerzetten van een

scherpe prijs wilde de gemeente een brede marktwerking realiseren en daarmee ook

nieuwe aanbieders een kans geven. De gemeente heeft verscheidene, algemeen

erkende bronnen geraadpleegd om tot het tarief te komen. Er was volgens degenen

die hiervoor de voorstellen hebben ontwikkeld bovendien sprake van een

substantiële verhoging van het tarief ten opzichte van de aanbesteding uit 2006. De

commissie acht de hoogte van het geboden maximumtarief aanvaardbaar, gezien de

door de landelijke overheid zo gewenste marktwerking. Zij vindt daarin bevestiging

door het feit dat zorgaanbieders hebben ingeschreven op of onder het

maximumtarief. Ook elders in het land is er voor deze tarifering ingeschreven.

Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009

3

De kwalitatieve eisen zijn consequent toegepast en marktconform. De commissie

constateert overigens wel dat voorafgaand aan de aanbesteding voor de gemeente

duidelijk was dat een deel van de vorige zorgaanbieders het moeilijk zouden krijgen

om te offreren voor het geboden tarief.

Ad. C De consequenties van de keuze voor marktwerking en de keuze voor de

Europese aanbesteding

De gemeente heeft de voorwaarde dat moest worden aanbesteed inhoud gegeven

door volgens Europese normen aan te besteden. De indruk is gevestigd dat hiervoor

is gekozen, zowel om voldoende volume te kunnen inkopen, als omdat de daarbij te

volgen weg zekerheid bood en de gemeente hiermee ruime ervaring had. Maar

zowel de keuze voor een maximumprijs als de Europese aanbesteding veronderstelt

ook de mogelijkheid van een verschuiving van aanbieders. Een verschuiving van

aanbieders kan weer leiden tot een verschuiving van werknemers naar nieuwe

aanbieders en tot wijzigingen in de hulpverlening aan cliënten. En dit geheel kan

leiden tot onrust. Indien op deze wijze onrust ontstaat, is dit naar het oordeel van de

commissie een consequentie van het gekozen systeem van marktwerking. De

gemeente was ervan op de hoogte dat het personeel van de huidige aanbieders aan

de bovenkant van de salarisschalen zit en dat de loonkosten het grootste gedeelte

van de kostprijs bepalen. Mede daarom veronderstelt de commissie dat de gemeente

zich gerealiseerd moet hebben dat de keuze voor dit tarief consequenties zou

kunnen hebben voor aanbieders, hun werknemers en hun cliënten. Wellicht daarom

was één van de voorwaarden in het bestek dat het personeel conform de geldende

CAO zou moeten worden uitbetaald. Alle aanbieders hebben schriftelijk verklaard

bereid te zijn om personeel over te nemen van de voorgangers. De commissie

constateert dat het College erop toegezien heeft dat dit overleg heeft

plaatsgevonden.

De commissie constateert dat het bewustzijn en de acceptatie van deze

consequenties van de marktwerking van de zijde van de gemeente daarmee niet in

voldoende mate hebben geleid tot acties waarmee mogelijke maatschappelijke

onrust kon worden voorkomen of verminderd.

Ad. D De gevolgde procedure

Naar het oordeel van de commissie is er door de medewerkers en bestuurders van

de gemeente aan het begin van het proces rekening gehouden met de evaluatie van

de aanbesteding uit 2006 en de uitgevoerde herindicatie. Deze hebben geen

aanleiding gegeven tot een essentiële beleidsverandering, het beleid bleef

beleidsarm.

De vraag is vervolgens relevant op welke wijze de gemeenteraad hierbij is betrokken.

De evaluatie van de periode 2007-2008 gaf aan dat het gewenst was de Raad beter

te betrekken bij het proces. Deze les hebben het College en de Raad ter harte

genomen. De commissie vindt het evenwel opvallend dat in de procesgang gekozen

is voor informele betrokkenheid van de Raad in de vorm van het raadsatelier Wmo.

De Raad werd in deze overlegvorm geïnformeerd over de als complex ervaren

problematiek van de Wmo door College en ambtelijke organisatie.

Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009

4

Op 11 maart 2009 informeert het College de Raad formeel middels een brief over de

stand van zaken betreffende de voorbereiding van de aanbesteding huishoudelijke

hulp. Dit is een cruciale fase in het proces. In de brief wordt gesproken over de

modaliteitennota die in dit kader is opgesteld

. Als bijlage is echter de evaluatie van

het aanbestedingsproces huishoudelijke hulp in 2006 bijgevoegd. De nieuw

geformuleerde modaliteitennota wordt niet meegezonden omdat die volgens het

College van vertrouwelijke aard is. De Raad ziet op dit moment geen aanleiding om

de aanbesteding te agenderen. De Raad laat zich informeren door het College via

het raadsatelier. De commissie constateert dat de Raad het met deze opstelling in

deze fase overlaat aan het College en de ambtelijke organisatie. Er is de facto

sprake van volledige mandatering van de Raad aan het College. De commissie heeft

niet kunnen constateren dat dit op enig moment heeft geleid tot nadere formele

stellingname door de Raad. We concluderen dat de Raad impliciet akkoord is

gegaan met de gevolgde procedure en daardoor hiervoor mede verantwoordelijk is.

Ad. E De actoren

Gedurende het aanbestedingsproces blijkt in toenemende mate naast de

‘binnenwereld’ vooral de ‘buitenwereld’ zich te roeren. Externe actoren manifesteren

zich breed, onder andere in de media en middels demonstraties. Op basis van het

onderzoek kan worden geconstateerd dat de ontstane beeldvorming geen recht doet

aan de feitelijke situatie. Desondanks gaat er een sterke werking vanuit en heeft dit

maatschappelijke effecten. Actoren van diverse zijden zijn verantwoordelijk voor deze

beeldvorming en zijn zich onvoldoende bewust geweest van het belang van cliënten.

Een complicerende factor in dit geheel is geweest de invoering van de verplichting

dat alfahulpen in dienstverband moeten treden bij een zorgaanbieder. Deze

landelijke beleidswijziging is dwars door het aanbestedingsproces heen gelopen en

was niet te beïnvloeden door de gemeente. Gedurende de aanbesteding is het voor

de gemeente lastig om naar buiten te treden. Deze beperking geldt niet voor de

aanbieders of belangenorganisaties zoals de vakbeweging. Zij hebben dus een

grotere vrijheid om naar buiten te treden dan de gemeente en hebben daar volop

gebruik van gemaakt. De gemeente was daarentegen zò terughoudend in de

communicatie naar buiten, dat er sprake was van volledige radiostilte.

Over en weer zijn strategische belangen in het geding geweest. De gemeente wilde

brede marktwerking en is hier voluit voor gegaan. De huidige zorgaanbieders hadden

een geheel eigen strategie. Voor de commissie is duidelijk geworden dat ze er intern

van overtuigd waren dat ze het domein van Huishoudelijke Hulp 1 beter konden

verlaten. Ze wilden eigenlijk niet meedoen aan de aanbesteding en zich voor de

toekomst concentreren op het bredere AWBZ-domein. Vanuit deze strategie hadden

ze er ook geen belang bij dat andere zorgaanbieders in dit domein zouden treden.

Terwijl juist nieuwe aanbieders binnen wilden komen om van daaruit verder te

kunnen penetreren in het beter betaalde AWBZ-domein. In wezen heeft zich tijdens

het aanbestedingsproces een strijd voltrokken tussen de oude traditionele

zorgaanbieders en de nieuwkomers op deze markt. Doordat iedereen met eigen

belangen en logica bezig was, was de cliënt onvoldoende in beeld. Zo heeft bij veel

alfahulpen een rol gespeeld dat men in dienstverband moest treden bij een

zorgaanbieder en daarmee de specifieke en vertrouwde relatie met de cliënt zou

kunnen verliez

Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009

5

Door de slag in de media raakte vervolgens de cliënt het spoor volledig bijster. Er is

onvrede ontstaan die geprojecteerd werd op de gemeente. Waar het had moeten

gaan om het belang van de dienstverlening aan de cliënt ging het naar de

waarneming van de commissie om het belang van instituties.

Ad. F De communicatie tijdens het proces

Bij een dergelijke belangenstrijd is communicatie van wezenlijk belang. Hoewel de

gemeente in zeker opzicht met gebonden handen moest acteren is er onvoldoende

reden om tot volledige radiostilte te komen. Uit het onderzoek kan niet worden

geconcludeerd dat de gemeente in het proces voldoende actie heeft ondernomen om

te anticiperen op de consequenties van de keuze voor de gehanteerde vorm van

aanbesteding. De gemeente heeft naar het oordeel van de commissie verzuimd

cliënten voortijdig te informeren om daarmee onrust te beperken ofwel te voorkomen.

Een logisch moment om cliënten te informeren was in het voorjaar van 2009 bij de

start van de aanbesteding.

De onrust die door de hele procedure loopt, kent twee hoofdoorzaken. Het eerder

genoemde feit dat vanuit de rijksoverheid een wet in voorbereiding was en is

aangenomen dat alfahulpen in loondienst moeten zijn (externe beleidsinvloed). Ten

tweede het feit dat door de aanbesteding een verschuiving kon plaatsvinden van

huishoudelijke hulpen naar andere zorgaanbieders. Daarnaast is nog een andere

oorzaak aan te wijzen. In 2008 heeft een herindicatie plaats gevonden die een forse

verschuiving van HH2 naar HH1 tot gevolg had. Het cumulatieve effect hiervan is in

de beeldvorming door de gemeente, en dit geldt zowel het College als de Raad,

onderschat.

De commissie constateert dat de gemeente een belangrijke les heeft opgetekend uit

de vorige aanbesteding, namelijk om de Raad meer te betrekken bij de

aanbesteding. Achteraf blijkt dat deze lessen niet voldoende zijn doorgetrokken in dit

proces. De Raad is aan de voorkant niet door het College in stelling gebracht om

kaders te stellen, evenmin heeft de Raad zichzelf in stelling gebracht. Bovendien

constateert de commissie dat door Raad en College de mogelijkheid niet is benut om

in het openbare debat de mogelijke consequenties te bespreken en daarmee de

burger te betrekken in dit complexe vraagstuk.

Aanbevelingen

Op basis van het onderzoek en haar eigen bevindingen komt de commissie tot de

volgende aanbevelingen:

Het College dient een systematische analyse te maken van de consequenties

en maatschappelijke effecten die het instrument aanbesteding teweeg brengt,

zodat geanticipeerd kan worden op eventuele neveneffecten.

De gemeente is in haar inhoudelijke communicatie beperkt door de bepalingen

rond aanbesteding. Het is echter belangrijk om betrokkenen tijdig en zo

volledig mogelijk te informeren over de beleidskaders en daaruit

voortkomende processen. Er dient daarom vooraf een communicatieplan

opgesteld te worden.

Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009

6

Het College dient met de Raad vroegtijdig een openbaar debat aan te gaan

over de mogelijke consequenties van de inzet van instrumenten. Daarbij dient

er in dit type processen van grote maatschappelijke betekenis voor gewaakt te

worden dat het informele overleg niet in de plaats komt van het formele

overleg tussen College en Raad.

Hoewel aanbesteding van Huishoudelijke Hulp wettelijk verplicht is, leert de

praktijk elders dat aanbesteding naar Europees model niet de enige modaliteit

is. Gelet op de grote verschuivingen die nu hebben plaats gevonden is het niet

raadzaam in een volgende ronde op eenzelfde wijze te werk te gaan.

De gemeente had eigen overwegingen gelet op het verleden om de breedte

van de marktwerking op te zoeken. Als met de nu gecontracteerde partijen

naar tevredenheid wordt gewerkt, moet dit een betekenis krijgen bij de

volgende aanbesteding. Bij een volgende aanbesteding moet van tevoren

duidelijk zijn dat de aanbieders geen reden hebben om af te haken op basis

van voorwaarden die juist door aanbesteding tot optimalisatie komen.

Van belang is het daarom om tijdens de looptijd van het contract intensiever

contact te houden met de aanbieders over het verloop van de uitvoering

hiervan.

De gemeente voert op deze wijze een concurrentiegerichte dialoog met de

aanbieders hetgeen kan leiden tot raamcontracten met meerdere aanbieders

en die de nodige flexibiliteit bieden aan de opdrachtgever.

Naast een intensief contact met de aanbieders tijdens de uitvoering van het

contract is het van belang intensiever contact te onderhouden met de cliënten.

Het instellen van een zogenaamde Wmo-raad is voor deze op participatie

gerichte communicatie niet voldoende. Daarvoor kan beter gewerkt worden

met panels of andere vernieuwende vormen van burgerparticipatie. De

moderne communicatiemiddelen maken in dat opzicht veel mogelijk.

Enschede zou hierin voorop kunnen lopen.


Share our website