Publicaties
Bevindingen commissie aanbesteding huishoudelijke hulp WMO dec 2009
Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009
1
Bevindingen begeleidingscommissie onderzoek aanbesteding huishoudelijke
hulp in het kader van de Wmo
1. In de gemeente Enschede is de afgelopen maanden maatschappelijke onrust
ontstaan naar aanleiding van de aanbesteding van de huishoudelijke hulp in
het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). De onrust
richtte zich met name op de kwaliteit van de dienstverlening en de positie van
huishoudelijke hulpen en cliënten. Hierover zijn in de media bij herhaling
zodanige beelden ontstaan dat die hebben bijgedragen aan een versterking
van de onrust. Op basis van het onderzoek constateert de
begeleidingscommissie dat deze beeldvorming geen recht doet aan de
feitelijke situatie.
2. Hoewel de commissie de publieke uitingen van diverse actoren onverstandig
vindt, is ze van mening dat het niet bijdraagt aan het normaliseren van de
verhoudingen als er achteraf naar deze of gene actor specifieke verwijten
worden gemaakt. Bovendien is het gedrag van actoren grotendeels
verklaarbaar vanuit de eigen invalshoek van de actoren. De belangen die in
het geding zijn gekomen, hebben bij de actoren geleid tot houding en gedrag
zoals zich dat heeft gemanifesteerd in de voorbije periode. Hoewel het gedrag
van actoren verklaarbaar is, heeft de begeleidingscommissie zich binnen de
reikwijdte van het onderzoek afgevraagd of deze turbulentie voorkomen had
kunnen worden.
3. Op basis van het uit het onderzoek naar voren gebrachte materiaal heeft de
commissie daarom gekeken naar:
a) de gehanteerde beleidskaders;
b) de bepaling van het volume, de prijsvorming en de gevraagde
specificatie;
c) de consequenties van de keuze voor marktwerking en de keuze voor
de Europese aanbesteding;
d) de gevolgde procedure;
e) de actoren;
f) de communicatie tijdens het proces.
Ad. A De gehanteerde beleidskaders
De commissie constateert dat de Wmo in Enschede in 2007 bewust beleidsarm is
ingevoerd om zich met name te richten op een correcte uitvoering en zo min mogelijk
last voor de cliënten te veroorzaken. De beleidsnota ’Iedereen kan meedoen’
Beleidsplan maatschappelijke ondersteuning 2008-2011 (mei 2008) bevat ten
aaanzien van de aanbesteding echter ook geen inhoudelijke kaders. Hoewel de
marktwerking in de thuiszorg door het rijk is opgelegd, bestond er wel beleidsruimte
voor gemeenten om tot een eigen invulling hiervan te komen. De gemeente
Enschede heeft binnen dat kader nadrukkelijk gekozen voor marktwerking in de
meest brede zin van het woord. Uit het onderzoek valt te concluderen dat dit is
gedaan om zowel bestaande als nieuwe partijen een kans te geven.
Ad. B De bepaling van het volume, de prijsvorming en de gevraagde specificatie
Als les uit de aanbesteding in 2006 wilde de gemeente met het gewenste volume
voorkomen dat het aantal uren in een te vroeg stadium zou vollopen. In 2008
kampten zorgaanbieders reeds ver voor het einde van het jaar met een tekort aan
uren. De commissie constateert dat de gemeente het gewenste volume wel heeft
onderbouwd maar in eerste aanleg bewust heeft gemajoreerd. Er is veel te ruim
gecalculeerd. Uit het onderzoek is niet gebleken dat de oorspronkelijke
volumecomponent bepalend is geweest voor de prijsbepaling. Volume en prijs zijn
onafhankelijk van elkaar gehanteerd. Evenmin was vooraf een over all budget
bepaald dat leidend is geweest in het proces.
Als in september 2009 uit de E
Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009
3
De kwalitatieve eisen zijn consequent toegepast en marktconform. De commissie
constateert overigens wel dat voorafgaand aan de aanbesteding voor de gemeente
duidelijk was dat een deel van de vorige zorgaanbieders het moeilijk zouden krijgen
om te offreren voor het geboden tarief.
Ad. C De consequenties van de keuze voor marktwerking en de keuze voor de
Europese aanbesteding
De gemeente heeft de voorwaarde dat moest worden aanbesteed inhoud gegeven
door volgens Europese normen aan te besteden. De indruk is gevestigd dat hiervoor
is gekozen, zowel om voldoende volume te kunnen inkopen, als omdat de daarbij te
volgen weg zekerheid bood en de gemeente hiermee ruime ervaring had. Maar
zowel de keuze voor een maximumprijs als de Europese aanbesteding veronderstelt
ook de mogelijkheid van een verschuiving van aanbieders. Een verschuiving van
aanbieders kan weer leiden tot een verschuiving van werknemers naar nieuwe
aanbieders en tot wijzigingen in de hulpverlening aan cliënten. En dit geheel kan
leiden tot onrust. Indien op deze wijze onrust ontstaat, is dit naar het oordeel van de
commissie een consequentie van het gekozen systeem van marktwerking. De
gemeente was ervan op de hoogte dat het personeel van de huidige aanbieders aan
de bovenkant van de salarisschalen zit en dat de loonkosten het grootste gedeelte
van de kostprijs bepalen. Mede daarom veronderstelt de commissie dat de gemeente
zich gerealiseerd moet hebben dat de keuze voor dit tarief consequenties zou
kunnen hebben voor aanbieders, hun werknemers en hun cliënten. Wellicht daarom
was één van de voorwaarden in het bestek dat het personeel conform de geldende
CAO zou moeten worden uitbetaald. Alle aanbieders hebben schriftelijk verklaard
bereid te zijn om personeel over te nemen van de voorgangers. De commissie
constateert dat het College erop toegezien heeft dat dit overleg heeft
plaatsgevonden.
De commissie constateert dat het bewustzijn en de acceptatie van deze
consequenties van de marktwerking van de zijde van de gemeente daarmee niet in
voldoende mate hebben geleid tot acties waarmee mogelijke maatschappelijke
onrust kon worden voorkomen of verminderd.
Ad. D De gevolgde procedure
Naar het oordeel van de commissie is er door de medewerkers en bestuurders van
de gemeente aan het begin van het proces rekening gehouden met de evaluatie van
de aanbesteding uit 2006 en de uitgevoerde herindicatie. Deze hebben geen
aanleiding gegeven tot een essentiële beleidsverandering, het beleid bleef
beleidsarm.
De vraag is vervolgens relevant op welke wijze de gemeenteraad hierbij is betrokken.
De evaluatie van de periode 2007-2008 gaf aan dat het gewenst was de Raad beter
te betrekken bij het proces. Deze les hebben het College en de Raad ter harte
genomen. De commissie vindt het evenwel opvallend dat in de procesgang gekozen
is voor informele betrokkenheid van de Raad in de vorm van het raadsatelier Wmo.
De Raad werd in deze overlegvorm geïnformeerd over de als complex ervaren
problematiek van de Wmo door College en ambtelijke organisatie.
uropese aanbestedingsronde blijkt dat het gewenste
aantal uren niet gehaald is, heeft een heroverweging plaats. In het kader van deze
heroverweging worden ten behoeve van een nieuwe aanbestedingsronde het volume
en daarmee samenhangend de referentie-eis aangepast. De commissie vindt het
begrijpelijk dat deze aanpassing heeft plaatsgevonden, gelet op de uitkomst van de
eerste ronde. De gemeente kwam onder tijdsdruk te staan, omdat per 1 januari 2010
de nieuwe contracten dienden te worden uitgevoerd. Door het volume naar een
realistischer niveau te brengen en de referentie-eis aan te passen, zijn minimale
aanpassingen gemaakt om een maximaal resultaat, namelijk een gewenst volume
succesvol aanbesteden, te halen. Bovendien hebben alle aanbieders uit de eerste
ronde de gelegenheid gehad opnieuw in te schrijven rekening houdend met deze
eisen.
De commissie constateert op basis van het onderzochte materiaal dat de gemeente
het te hanteren tarief voldoende heeft onderbouwd. Met het neerzetten van een
scherpe prijs wilde de gemeente een brede marktwerking realiseren en daarmee ook
nieuwe aanbieders een kans geven. De gemeente heeft verscheidene, algemeen
erkende bronnen geraadpleegd om tot het tarief te komen. Er was volgens degenen
die hiervoor de voorstellen hebben ontwikkeld bovendien sprake van een
substantiële verhoging van het tarief ten opzichte van de aanbesteding uit 2006. De
commissie acht de hoogte van het geboden maximumtarief aanvaardbaar, gezien de
door de landelijke overheid zo gewenste marktwerking. Zij vindt daarin bevestiging
door het feit dat zorgaanbieders hebben ingeschreven op of onder het
maximumtarief. Ook elders in het land is er voor deze tarifering ingeschreven.
Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009
3
De kwalitatieve eisen zijn consequent toegepast en marktconform. De commissie
constateert overigens wel dat voorafgaand aan de aanbesteding voor de gemeente
duidelijk was dat een deel van de vorige zorgaanbieders het moeilijk zouden krijgen
om te offreren voor het geboden tarief.
Ad. C De consequenties van de keuze voor marktwerking en de keuze voor de
Europese aanbesteding
De gemeente heeft de voorwaarde dat moest worden aanbesteed inhoud gegeven
door volgens Europese normen aan te besteden. De indruk is gevestigd dat hiervoor
is gekozen, zowel om voldoende volume te kunnen inkopen, als omdat de daarbij te
volgen weg zekerheid bood en de gemeente hiermee ruime ervaring had. Maar
zowel de keuze voor een maximumprijs als de Europese aanbesteding veronderstelt
ook de mogelijkheid van een verschuiving van aanbieders. Een verschuiving van
aanbieders kan weer leiden tot een verschuiving van werknemers naar nieuwe
aanbieders en tot wijzigingen in de hulpverlening aan cliënten. En dit geheel kan
leiden tot onrust. Indien op deze wijze onrust ontstaat, is dit naar het oordeel van de
commissie een consequentie van het gekozen systeem van marktwerking. De
gemeente was ervan op de hoogte dat het personeel van de huidige aanbieders aan
de bovenkant van de salarisschalen zit en dat de loonkosten het grootste gedeelte
van de kostprijs bepalen. Mede daarom veronderstelt de commissie dat de gemeente
zich gerealiseerd moet hebben dat de keuze voor dit tarief consequenties zou
kunnen hebben voor aanbieders, hun werknemers en hun cliënten. Wellicht daarom
was één van de voorwaarden in het bestek dat het personeel conform de geldende
CAO zou moeten worden uitbetaald. Alle aanbieders hebben schriftelijk verklaard
bereid te zijn om personeel over te nemen van de voorgangers. De commissie
constateert dat het College erop toegezien heeft dat dit overleg heeft
plaatsgevonden.
De commissie constateert dat het bewustzijn en de acceptatie van deze
consequenties van de marktwerking van de zijde van de gemeente daarmee niet in
voldoende mate hebben geleid tot acties waarmee mogelijke maatschappelijke
onrust kon worden voorkomen of verminderd.
Ad. D De gevolgde procedure
Naar het oordeel van de commissie is er door de medewerkers en bestuurders van
de gemeente aan het begin van het proces rekening gehouden met de evaluatie van
de aanbesteding uit 2006 en de uitgevoerde herindicatie. Deze hebben geen
aanleiding gegeven tot een essentiële beleidsverandering, het beleid bleef
beleidsarm.
De vraag is vervolgens relevant op welke wijze de gemeenteraad hierbij is betrokken.
De evaluatie van de periode 2007-2008 gaf aan dat het gewenst was de Raad beter
te betrekken bij het proces. Deze les hebben het College en de Raad ter harte
genomen. De commissie vindt het evenwel opvallend dat in de procesgang gekozen
is voor informele betrokkenheid van de Raad in de vorm van het raadsatelier Wmo.
De Raad werd in deze overlegvorm geïnformeerd over de als complex ervaren
problematiek van de Wmo door College en ambtelijke organisatie.
Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009
4
Op 11 maart 2009 informeert het College de Raad formeel middels een brief over de
stand van zaken betreffende de voorbereiding van de aanbesteding huishoudelijke
hulp. Dit is een cruciale fase in het proces. In de brief wordt gesproken over de
modaliteitennota die in dit kader is opgesteld
. Als bijlage is echter de evaluatie van
het aanbestedingsproces huishoudelijke hulp in 2006 bijgevoegd. De nieuw geformuleerde modaliteitennota wordt niet meegezonden omdat die volgens het College van vertrouwelijke aard is. De Raad ziet op dit moment geen aanleiding om de aanbesteding te agenderen. De Raad laat zich informeren door het College via het raadsatelier. De commissie constateert dat de Raad het met deze opstelling in deze fase overlaat aan het College en de ambtelijke organisatie. Er is de facto sprake van volledige mandatering van de Raad aan het College. De commissie heeft niet kunnen constateren dat dit op enig moment heeft geleid tot nadere formele stellingname door de Raad. We concluderen dat de Raad impliciet akkoord is gegaan met de gevolgde procedure en daardoor hiervoor mede verantwoordelijk is.
Ad. E De actoren
Gedurende het aanbestedingsproces blijkt in toenemende mate naast de
‘binnenwereld’ vooral de ‘buitenwereld’ zich te roeren. Externe actoren manifesteren
zich breed, onder andere in de media en middels demonstraties. Op basis van het
onderzoek kan worden geconstateerd dat de ontstane beeldvorming geen recht doet
aan de feitelijke situatie. Desondanks gaat er een sterke werking vanuit en heeft dit
maatschappelijke effecten. Actoren van diverse zijden zijn verantwoordelijk voor deze
beeldvorming en zijn zich onvoldoende bewust geweest van het belang van cliënten.
Een complicerende factor in dit geheel is geweest de invoering van de verplichting
dat alfahulpen in dienstverband moeten treden bij een zorgaanbieder. Deze
landelijke beleidswijziging is dwars door het aanbestedingsproces heen gelopen en
was niet te beïnvloeden door de gemeente. Gedurende de aanbesteding is het voor
de gemeente lastig om naar buiten te treden. Deze beperking geldt niet voor de
aanbieders of belangenorganisaties zoals de vakbeweging. Zij hebben dus een
grotere vrijheid om naar buiten te treden dan de gemeente en hebben daar volop
gebruik van gemaakt. De gemeente was daarentegen zò terughoudend in de
communicatie naar buiten, dat er sprake was van volledige radiostilte.
Over en weer zijn strategische belangen in het geding geweest. De gemeente wilde
brede marktwerking en is hier voluit voor gegaan. De huidige zorgaanbieders hadden
een geheel eigen strategie. Voor de commissie is duidelijk geworden dat ze er intern
van overtuigd waren dat ze het domein van Huishoudelijke Hulp 1 beter konden
verlaten. Ze wilden eigenlijk niet meedoen aan de aanbesteding en zich voor de
toekomst concentreren op het bredere AWBZ-domein. Vanuit deze strategie hadden
ze er ook geen belang bij dat andere zorgaanbieders in dit domein zouden treden.
Terwijl juist nieuwe aanbieders binnen wilden komen om van daaruit verder te
kunnen penetreren in het beter betaalde AWBZ-domein. In wezen heeft zich tijdens
het aanbestedingsproces een strijd voltrokken tussen de oude traditionele
zorgaanbieders en de nieuwkomers op deze markt. Doordat iedereen met eigen
belangen en logica bezig was, was de cliënt onvoldoende in beeld. Zo heeft bij veel
alfahulpen een rol gespeeld dat men in dienstverband moest treden bij een
zorgaanbieder en daarmee de specifieke en vertrouwde relatie met de cliënt zou
kunnen verliez
Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009
5
Door de slag in de media raakte vervolgens de cliënt het spoor volledig bijster. Er is
onvrede ontstaan die geprojecteerd werd op de gemeente. Waar het had moeten
gaan om het belang van de dienstverlening aan de cliënt ging het naar de
waarneming van de commissie om het belang van instituties.
Ad. F De communicatie tijdens het proces
Bij een dergelijke belangenstrijd is communicatie van wezenlijk belang. Hoewel de
gemeente in zeker opzicht met gebonden handen moest acteren is er onvoldoende
reden om tot volledige radiostilte te komen. Uit het onderzoek kan niet worden
geconcludeerd dat de gemeente in het proces voldoende actie heeft ondernomen om
te anticiperen op de consequenties van de keuze voor de gehanteerde vorm van
aanbesteding. De gemeente heeft naar het oordeel van de commissie verzuimd
cliënten voortijdig te informeren om daarmee onrust te beperken ofwel te voorkomen.
Een logisch moment om cliënten te informeren was in het voorjaar van 2009 bij de
start van de aanbesteding.
De onrust die door de hele procedure loopt, kent twee hoofdoorzaken. Het eerder
genoemde feit dat vanuit de rijksoverheid een wet in voorbereiding was en is
aangenomen dat alfahulpen in loondienst moeten zijn (externe beleidsinvloed). Ten
tweede het feit dat door de aanbesteding een verschuiving kon plaatsvinden van
huishoudelijke hulpen naar andere zorgaanbieders. Daarnaast is nog een andere
oorzaak aan te wijzen. In 2008 heeft een herindicatie plaats gevonden die een forse
verschuiving van HH2 naar HH1 tot gevolg had. Het cumulatieve effect hiervan is in
de beeldvorming door de gemeente, en dit geldt zowel het College als de Raad,
onderschat.
De commissie constateert dat de gemeente een belangrijke les heeft opgetekend uit
de vorige aanbesteding, namelijk om de Raad meer te betrekken bij de
aanbesteding. Achteraf blijkt dat deze lessen niet voldoende zijn doorgetrokken in dit
proces. De Raad is aan de voorkant niet door het College in stelling gebracht om
kaders te stellen, evenmin heeft de Raad zichzelf in stelling gebracht. Bovendien
constateert de commissie dat door Raad en College de mogelijkheid niet is benut om
in het openbare debat de mogelijke consequenties te bespreken en daarmee de
burger te betrekken in dit complexe vraagstuk.
Aanbevelingen
Op basis van het onderzoek en haar eigen bevindingen komt de commissie tot de
volgende aanbevelingen:
•
Het College dient een systematische analyse te maken van de consequenties
en maatschappelijke effecten die het instrument aanbesteding teweeg brengt, zodat geanticipeerd kan worden op eventuele neveneffecten.
•
De gemeente is in haar inhoudelijke communicatie beperkt door de bepalingen
rond aanbesteding. Het is echter belangrijk om betrokkenen tijdig en zo volledig mogelijk te informeren over de beleidskaders en daaruit voortkomende processen. Er dient daarom vooraf een communicatieplan opgesteld te worden.
Bevindingen en aanbevelingen begeleidingscommissie aanbesteding huishoudelijke hulp i.h.k.v. Wmo 15 december 2009
6
•
Het College dient met de Raad vroegtijdig een openbaar debat aan te gaan
over de mogelijke consequenties van de inzet van instrumenten. Daarbij dient er in dit type processen van grote maatschappelijke betekenis voor gewaakt te worden dat het informele overleg niet in de plaats komt van het formele overleg tussen College en Raad.
•
Hoewel aanbesteding van Huishoudelijke Hulp wettelijk verplicht is, leert de
praktijk elders dat aanbesteding naar Europees model niet de enige modaliteit is. Gelet op de grote verschuivingen die nu hebben plaats gevonden is het niet raadzaam in een volgende ronde op eenzelfde wijze te werk te gaan.
•
De gemeente had eigen overwegingen gelet op het verleden om de breedte
van de marktwerking op te zoeken. Als met de nu gecontracteerde partijen naar tevredenheid wordt gewerkt, moet dit een betekenis krijgen bij de volgende aanbesteding. Bij een volgende aanbesteding moet van tevoren duidelijk zijn dat de aanbieders geen reden hebben om af te haken op basis van voorwaarden die juist door aanbesteding tot optimalisatie komen.
•
Van belang is het daarom om tijdens de looptijd van het contract intensiever
contact te houden met de aanbieders over het verloop van de uitvoering hiervan.
•
De gemeente voert op deze wijze een concurrentiegerichte dialoog met de
aanbieders hetgeen kan leiden tot raamcontracten met meerdere aanbieders en die de nodige flexibiliteit bieden aan de opdrachtgever.
•
Naast een intensief contact met de aanbieders tijdens de uitvoering van het
contract is het van belang intensiever contact te onderhouden met de cliënten.
Het instellen van een zogenaamde Wmo-raad is voor deze op participatie
gerichte communicatie niet voldoende. Daarvoor kan beter gewerkt worden
met panels of andere vernieuwende vormen van burgerparticipatie. De
moderne communicatiemiddelen maken in dat opzicht veel mogelijk.
Enschede zou hierin voorop kunnen lopen.